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Article avocat Juge Administratif / Procédure Administrative

Responsabilité de l'État dans un cas de transfert de charges aux communes

Par , Avocat - Modifié le 14-02-2011

Il est intéressant de revenir sur un arrêt inédit rendu le 26 mars 2009 par la Cour Administrative d'Appel de Versailles. L'intérêt vient du fait qu'il aborde la question sensible de la responsabilité de l'État au regard des charges transférées. En l'espèce, le ministre de l'intérieur avait mis par circulaire à la charge des communes une régie de recettes destinée à encaisser les amendes routières afin de décharger ainsi l'État d'une partie de ses fonctions.

Suivant jugement rendu le 25 octobre 2007, le tribunal administratif de Versailles a rejeté la requête de la Commune de Versailles tendant à la condamnation de l'État à lui verser une somme de 313 534,03 euros en réparation du préjudice qui lui a causé l'édiction de la circulaire du 3 mai 2002 prise par le ministre de l'intérieur et mettant à la charge des communes la création d'une régie de recettes pour l'encaissement des amendes infligées par les agents de police municipale.

Saisie d'une requête le 27 décembre 2007, la Cour Administrative d'Appel de Versailles a annulé ce jugement et a jugé, au contraire du premier juge, que le ministre de l'Intérieur ne pouvait légalement, en l'absence de toute disposition expresse du législateur, mettre à la charge des communes, par une circulaire du 3 mai 2002, les frais exposés afin d'assurer le recouvrement par les agents de police municipale des amendes dues pour les infractions au code de la route que ces derniers sont habilités à verbaliser. Il est reproduit ci-après les considérants abordant d'une part, la question de la responsabilité étatique et d'autre part, celle se rapportant à l'indemnisation du préjudice causé.

Sur le principe de la responsabilité de l'État :

« Considérant que l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales dispose qu'« aucune dépense à la charge de l'État ou d'un établissement public à caractère national ne peut être imposée directement ou indirectement aux collectivités territoriales ou à leurs groupements qu'en vertu de la loi » ; qu'aux termes de l'article L. 2212-1 du même code : « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'État qui y sont relatifs » ; qu'aux termes de l'article L. 2212-5 dudit code, dans sa rédaction alors applicable, les agents de la police municipale : « [...] sont chargés d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire et de constater par procès-verbaux les contraventions auxdits arrêtés. Sans préjudice des compétences qui leur sont dévolues par des lois spéciales, ils constatent également par procès-verbaux les contraventions aux dispositions du code de la route dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État. [...] / Les agents de police municipale ainsi recrutés exercent les compétences mentionnées ci-dessus, sans préjudice des compétences de police judiciaire qui leur sont dévolues par le code de procédure pénale et par les lois pénales spéciales. Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, ils sont placés sous l'autorité du maire de cette commune » ; qu'aux termes de l'article 529-7 du code de procédure pénale : « Pour les contraventions au code de la route des deuxième, troisième et quatrième classes dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, à l'exception de celles relatives au stationnement, l'amende forfaitaire est minorée si le contrevenant en règle le montant dans les conditions prévues par l'article 529-8 », et qu'aux termes, enfin, de l'article 529-8 du même code : « Le montant de l'amende forfaitaire minorée peut être acquitté soit entre les mains de l'agent verbalisateur au moment de la constatation de l'infraction, soit dans un délai de trois jours à compter de la constatation de l'infraction ou, si cet avis est ultérieurement envoyé à l'intéressé, dans les sept jours qui suivent cet envoi. / En cas de non-paiement de l'amende forfaitaire minorée dans les conditions prévues ci-dessus, le contrevenant est redevable de l'amende forfaitaire » ; 

Considérant que si les agents de police municipale sont ainsi chargés de constater, par procès-verbaux, les contraventions au code de la route sur le territoire de la commune et sous l'autorité du maire et si, en application des articles 529-7 et 529-8 précités du code de procédure pénale, les contrevenants peuvent, lorsque les circonstances s'y prêtent, régler immédiatement le montant des amendes entre les mains des agents verbalisateurs au moment de la constatation de l'infraction, ces dispositions ne font cependant pas supporter à la commune la charge financière du recouvrement desdites amendes, qu'il s'agisse des charges de personnel ou des charges matérielles y afférentes ; que, contrairement à ce que soutient le ministre de l'intérieur, le législateur, en modifiant l'article L. 2212-5 précité du code général des collectivités territoriales par la loi du 15 avril 1999 susvisée relative aux polices municipales, n'a pas davantage adopté de dispositions ayant un tel objet ou un tel effet ; que, dès lors, et en l'absence de toute autre disposition législative en ce sens, le ministre de l'intérieur, en adoptant, le 3 mai 2002, une circulaire relative à l'encaissement des amendes forfaitaires et des consignations émises par les agents de police municipale mettant à la charge des communes les frais exposés pour le fonctionnement d'une régie d'État, avec à sa tête un fonctionnaire territorial, chef de la police municipale, chargé de l'encaissement des amendes forfaitaires émises par la police municipale, précédemment à la charge de l'État, a édicté des dispositions qui étaient de la seule compétence du législateur ; que, par suite, la commune de Versailles est fondée à soutenir que le ministre de l'intérieur a méconnu les dispositions de l'article L. 1611-11 du code général des collectivités territoriales, quelle que soit la probabilité que le législateur aurait lui-même adopté cette mesure si elle lui avait été soumise ; que cette illégalité est constitutive d'une faute engageant la responsabilité de l'État ; »

Sur l'indemnisation du préjudice :

« Considérant que le coût du service de recouvrement des amendes ainsi mis à la charge de la commune de Versailles, qui est la conséquence directe de l'édiction de l'instruction susmentionnée, ne peut être regardé comme compensé par les dispositions de l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, qui, si elles prévoient que le produit des amendes de police relatives à la circulation routière, prélevé sur les recettes de l'État, est réparti entre les collectivités territoriales par le comité des finances locales, ont seulement pour objet de financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation et de répartir le produit des amendes entre toutes les collectivités territoriales, selon des modalités qui sont sans rapport avec l'existence et le coût de fonctionnement d'une régie de recettes ;

Considérant que les frais exposés par la commune de Versailles en lien direct avec son préjudice, afférents au fonctionnement de la régie de recettes et à l'utilisation de carnets de timbres-amendes, n'ont été supportés par elle qu'à compter de l'entrée en vigueur de la circulaire du 3 mai 2002 ; que, par suite, la somme demandée au titre des traitements versés à un agent municipal mis à la disposition du commissariat de police pour la période allant du 18 janvier 2001 à décembre 2002, qui ne présente pas un lien de causalité suffisant avec le litige né de l'intervention de la circulaire illégale du 3 mai 2002, ne peut être retenue ; que, s'agissant des frais correspondant à la rémunération d'agents engagés au titre de l'année 2003, la commune n'apporte aucun élément tendant à établir que, comme elle l'affirme, quatre personnes auraient été affectées à ce service ; qu'en revanche, elle verse au dossier des pièces attestant de la présence de quatre agents rémunérés par la commune affectés à la régie de recettes pour l'année 2004 ; qu'ainsi, il y a lieu de retenir, pour l'ensemble de la période, la somme de 262 732 € au titre de la prise en charge, par la commune de Versailles, des dépenses de personnel ; que, concernant les frais de carnets de timbres-amendes, il résulte de l'instruction qu'ils n'ont été pris en charge par la commune qu'à compter de janvier 2003 ; qu'il y a lieu, à ce titre, de retenir la somme non contestée de 125 795 € ; que la commune produit également des factures correspondant à l'acquisition de matériel informatique nécessaire au fonctionnement de la régie des recettes, d'un montant total de 9 285 €, et apporte la preuve que ce matériel a bien été affecté audit service ; que, par suite, il y a lieu de l'indemniser à hauteur de la somme globale de 397 812 €, et de rejeter le surplus des conclusions de la requête de la commune qui, dans le dernier état de ses écritures, a évalué son préjudice à la somme de 470 030,20 € »


Il convient de rappeler que le législateur est lui-même soumis aux contraintes de l'article 72-2 de la Constitution, alinéa 4, qui prévoit : « Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. »

CAA Versailles, 26 Mars 2009, Commune de Versailles.

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Maître Patrick LINGIBE

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Avocat au Barreau de CAYENNE

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