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Article avocat Obligations de l'administration

Collectivités : les protocoles transactionnels sont-ils des documents communicables ?

Par , Avocat - Modifié le 01-04-2019
Aux termes de l’article 2044 du Code civil : « La transaction est un contrat par lequel les parties, par des concessions réciproques, terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître. Ce contrat doit être rédigé par écrit. ». Sous le contrôle du juge administratif, les personnes publiques, peuvent recourir à la transaction pour mettre fin à un litige né ou à naître.
L’office du juge administratif sera de s’assurer que les conditions de la transaction sont licites et que le contrat ne comporte pas de libéralités de la part de la personne publique : « 5. Considérant, en troisième lieu, que, lorsqu’il est saisi d’un déféré préfectoral contre une transaction, ou d’une demande recevable tendant à son homologation, le juge vérifie que les parties consentent effectivement à la transaction, que l’objet de cette transaction est licite, qu’elle ne constitue pas de la part de la collectivité publique intéressée une libéralité et qu’elle ne méconnaît pas d’autres règles d’ordre public ; que, si une de ces conditions n’est pas remplie, la non-homologation entraîne la nullité de la transaction ; » (CAA Lyon, 28 février 2013, N°12LY01347).
Une fois le protocole d’accord transactionnel régularisé se pose la question de sa communicabilité aux tiers. En d’autres termes, un protocole d’accord est-il un document communicable au sens des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public ?
Par un arrêt du 18 mars 2019, le Conseil d’Etat a répondu par l’affirmative à cette question tout en précisant que cette communication ne doit pas porter atteinte au déroulement des procédures engagées : « 1. Il résulte des articles 1er et 2 de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, désormais codifiés aux articles L. 300-1 à L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration, que l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une mission de service public sont tenues de communiquer aux personnes qui en font la demande les documents administratifs qu’elles détiennent, définis comme les documents produits ou reçus dans le cadre de leur mission de service public, sous réserve des dispositions de l’article 6 de cette loi, désormais codifiées aux articles L. 311-5 à L. 311-8 du même code. Aux termes du f) du 2° du I de cet article 6, devenu le f) du 2° de l’article L. 311-5 de ce code, ne sont pas communicables les documents dont la consultation ou la communication porterait atteinte » au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d’opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l’autorité compétente.
«2. Un protocole transactionnel conclu par l’administration afin de prévenir ou d’éteindre un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative constitue un contrat administratif et présente le caractère d’un document administratif communicable dans les conditions définies par les dispositions citées précédemment. Lorsqu’un tel contrat vise à éteindre un litige porté devant la juridiction administrative, sa communication est toutefois de nature à porter atteinte au déroulement de la procédure juridictionnelle engagée. Elle ne peut, dès lors, intervenir, sous réserve du respect des autres secrets protégés par la loi tel notamment le secret en matière commerciale et industrielle, qu’après que l’instance en cause a pris fin. »

«3. Il ressort de l’examen du protocole transactionnel, conclu le 9 avril 2015, entre l’Etat et différentes sociétés concessionnaires d’autoroutes, communiqué à la suite de la décision avant dire droit du 3 octobre 2018, que ce document prévoit qu' eu égard au caractère de règlement d’ensemble du présent protocole et en contrepartie de la complète exécution des engagements pris par l’Etat dans le cadre de ce règlement, les sociétés concessionnaires d’autoroutes s’engagent, pour leur part, à se désister, dans les conditions précisées ci-après, de leurs différentes requêtes présentées devant les juridictions administratives en février 2015 et jusqu’à ce jour […] ».
En jugeant que le refus de communication de cet accord, opposé à M. B… après qu’il a été donné acte aux sociétés contractantes du désistement des actions qu’elles avaient engagées devant les juridictions administratives, méconnaissait les dispositions citées au point 1, le tribunal administratif de Paris n’a pas entaché son jugement d’erreur de droit. » (Conseil d’État, 18 mars 2019, n°403465)
Jérôme MAUDET
Avocat

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Maître Jérôme MAUDET

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Avocat au Barreau de NANTES

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