Première réforme de l'assurance chômage amorcée en 2019 : mise en place progressive

Une première réforme de l’assurance chômage a été amorcée en 2019 avec l'entrée en vigueur de deux décrets. 

La  mise en oeuvre de la réforme de l'assurance chômage 2019 s'est faite progressivement (1). En effet, seules certaines mesures sont entrées en vigueur le 1er novembre 2019.

Certains volets de la réforme ont été suspendus en raison de la crise sanitaire liée à la Covid-19 puis, suite à des décisions prises par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat. La réforme chômage de 2019 a donc été reportée à plusieurs reprises.

Puis, le reste des mesures prévues par la réforme amorcée en 2019 est entré en vigueur par étapes :

  • d'abord le 1er octobre 2021 pour ce qui concerne les règles de calcul du salaire journalier de référence (2) ;

  • puis le 1er décembre 2021 pour ce qui concerne la modification de la durée minimale d'affiliation requise pour ouvrir des droits à indemnisation et la dégressivité de l’allocation pour les hauts revenus (3).

La réforme est définitivement arrivée à son terme le 1er septembre 2022, avec l'entrée en application du bonus-malus sur les contrats courts.

La mise en place de la réforme de 2019 a finalement été plus longue que prévu. Par conséquent, les mesures contenues dans cette réforme de l'assurance chômage 2019, n’avaient pas encore pu produire tous leurs effets alors même que ces règles devaient initialement prendre fin le 1er novembre 2022.

Afin d'éviter toute rupture dans l'indemnisation des chômeurs, il était indispensable d'assurer la continuité des règles d'assurance chômage applicables.

C'est ce qu’a prévu, en partie, la Loi portant mesures d'urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi du 21 décembre 2022 (4). Initialement, cette loi prolongeait les règles actuelles d’indemnisation chômage jusqu’au 31 décembre 2023. 

Une nouvelle convention d’assurance chômage, dont le protocole d’accord a été signé le 10 novembre 2023 par les partenaires sociaux, devait alors prendre le relais à compter du 1er janvier 2024 (5)

Mais, le Gouvernement a différé l’agrément de la nouvelle convention d’assurance chômage et pris un décret de jointure qui prolonge les règles issues de la réforme de 2019 actuellement applicable et ce, jusqu’au 30 juin 2024 (6).

Ce qui laisse le temps aux partenaires sociaux et au Gouvernement de s'accorder sur les dispositions de la nouvelle réforme de l’assurance chômage qui devrait intervenir courant du deuxième semestre 2024.

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Les règles issues de la réforme de 2019 applicables jusqu'au 30 juin 2024

Dégressivité de l'allocation chômage pour les hauts revenus

La dégressivité de l'ARE (allocation d'aide au retour à l'emploi) est un mécanisme de réduction de l'indemnisation, mis en place le 1er novembre 2019.

Suspendue le 1er mars 2020 en raison du Covid-19, elle s'applique à nouveau depuis le 1er juillet 2021.

Initialement, la dégressivité des allocations s'appliquait à partir du 9ème mois d'indemnisation. Mais, depuis le 1er décembre 2021, elle débute dès le 7ème mois d'indemnisation.

Certains demandeurs d'emploi à hauts revenus peuvent désormais voir le montant de leur allocation chômage diminuer, après 6 mois (ou après 182 jours) d'indemnisation (7).

30% de moinsaprès 6 mois pour certains chômeurs

Les allocations chômage peuvent être diminuées de 30% après 6 mois d'indemnisation (c'est-à-dire à partir du 7ème mois), pour les demandeurs d'emploi de moins de 57 ans au moment de leur fin de contrat de travail, sans que celle-ci ne puisse être inférieure à 91,02 euros brut par jour (8).

Cette mesure continue de s'appliquer en l'état jusqu'au 30 juiin 2024.

Calcul des indemnités chômage par France Travail (ex-Pôle emploi)

Le mode de calcul actuel du salaire journalier de référence (SJR), qui permet de calculer le montant de l'indemnité chômage, est applicable depuis le 1er octobre 2021.

SJR calculé sur le salaire mensuel moyenprenant en compte tous les jours du mois

L'entrée en vigueur de ce nouveau calcul, initialement prévue le 1er avril 2021, avait été repoussée au 1er juillet 2021. Finalement, le Conseil d'État a décidé le 22 juin 2021, d'en suspendre l'application au motif que les conditions du marché du travail étaient incertaines suite à la crise sanitaire.

L SJR est calculé sur le salaire mensuel moyen prenant en compte tous les jours du mois, travaillés ou non

Auparavant, seuls les jours travaillés étaient pris en compte dans le calcul du SJR (le salaire était divisé par le nombre de jours travaillés uniquement, ce qui donnait un résultat plus élevé qu'en divisant par la totalité des jours qu'ils soient travaillés ou non).

Le SJR, qui sert de calcul à l'indemnité chômage, est donc moins favorable aux demandeurs d'emploi depuis le 1er octobre 2021.

D'après l'Unédic, la mesure toucherait 37 % des allocataires ouvrant des droits, soit environ 840.000 personnes. En moyenne, l'allocation des personnes concernées diminuerait de 24 %. 

 

Un mécanisme plancher a été mis en place pour limiter la baisse du salaire journalier de référence à 43% maximum par rapport à l'ancien mide de calcul du SRJ.

Cette mesure continue de s'appliquer en l'état jusqu'au 30 juin 2024.

Durée minimale d'affiliation : combien d'heures travaillées pour toucher le chômage, jusqu'au 30 juin 2024 ?

6 mois travaillés sur les 24 derniers moisDepuis le 1er décembre 2021

En application de la réforme de l'assurance chômage applicable au 1er novembre 2019, la durée d'affiliation minimale, pour bénéficier des allocations chômage, avait été durcie. Il fallait avoir travaillé au moins 130 jours ou 910 heures (soit 6 mois environ) au cours des 24 derniers mois, pour avoir droit au chômage. 

Puis avec la crise sanitaire, la durée d'affiliation minimale a été réduite à 88 jours travaillés ou 610 heures (soit environ 4 mois) du 1er août 2020 au 30 novembre 2021.

Depuis le 1er décembre 2021, les conditions d'affiliation requises pour toucher le chômage sont revenues à 6 mois de travail (130 jours) au cours des 24 derniers mois précédant la perte du dernier emploi (ou sur la période de référence de 36 mois, si âgé de 53 ans et plus) pour toute personne perdant son emploi à compter de cette date. 

Cette mesure continue de s'appliquer en l'état jusqu'au 30 juin 2024.

Bonus-malus sur la contribution chômage

Le système de bonus-malus sur le taux de contribution d'assurance chômage des employeurs, est entré en vigueur dans 7 secteurs d'activité, le 1er septembre 2022.

Il vise à inciter les employeurs des 7 secteurs gros consommateurs de contrats précaires à avoir recours le moins possible à ce type de contrats, c'est-à-dire aux contrats courts.

Ce système permet de moduler, à la hausse ou à la baisse, le taux de contribution de l'employeur, en fonction du taux de séparation que connaît son entreprise.

Si l'entreprise a un taux de séparation élevé (soit beaucoup de fins de contrats, notamment dues à une accumulation de contrats courts types contrats à durée déterminée (CDD), contrats de missions intérim, contrats précaires, etc.), son taux de contribution chômage sera majoré.

Cette mesure continue de s'appliquer en l'état jusqu'au 31 août 2024

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Seconde réforme adoptée fin 2022 issue de la Loi marché du travail

A peine la réforme de 2019 était-elle totalement achevée qu'une seconde réforme a été adoptée fin 2022, issue essentiellement de la Loi marché du travail.

La Loi marché du travail du 21 décembre 2022 ne prolonge pas seulement les règles issues de la réforme de 2019, elle en a également introduit de nouvelles.

Baisse de la durée maximale d'indemnisation en fonction de l'état du marché du travail

Initialement, la durée maximale d’indemnisation est la suivante : 

  • 730 jours calendaires (=24 mois, =2 ans) si vous avez moins de 53 ans ;
  • 913 jours calendaires (=30 mois, =2 ans et demi) si vous avez 53 ans et moins de 55 ans ;
  • 1.095 jours calendaires (=36 mois, =3 ans) si vous avez 55 ans et plus.

Mais, la Loi marché du travail a intégré un nouveau dispositif permettant de moduler la durée maximale d’indemnisation en fonction de l’état du marché du travail. Celui-ci est applicable depuis le 1er février 2023 (8).

Avec la baisse du taux de chômage et les difficultés de recrutement rencontrées par les entreprises, le Gouvernement estime que le marché du travail est dans un contexte favorable qui justifie une modulation à la baisse de la durée maximale d'indemnisation.

Il s'agit d'assouplir les règles d'indemnisation quand l'économie va bien et de mieux protéger les chômeurs quand les choses vont mal.

Concrètement, un demandeur d'emploi âgé de moins de 53 ans qui a cotisé assez longtemps pour être initialement indemnisé pendant 24 mois (en cas de situation économique dégradée), voit sa durée d'indemnisation réduite de 25 % depuis le 1er février 2023. Sa durée d'indemnisation est actuellement réduite à 18 mois puisque le marché du travail est favorable.

Autrement dit, la durée maximale de versement des allocations chômage, pourra être réduite de 25 %, si le marché du travail se porte bien.

Il s'agit d'assouplir les règles d'indemnisation quand l'économie va bien et de mieux protéger les chômeurs quand les choses vont mal.

Olivier Dussopt

Actuellement, en "période verte", la durée d'indemnisation a été réduite de 25 % depuis le 1er février 2023. 

Aucun demandeur d’emploi ne peut toutefois être indemnisé pour une durée inférieure à 6 mois.

En revanche, cette réduction de la durée d’indemnisation peut être annulée si le taux de chômage dépasse les 9% ou qu'il varie de plus de 0,8 point en un trimestre.

Cette mesure ne s'applique pas aux dockers, aux marins-pêcheurs, aux intermittents du spectacle et aux expatriés qui bénéficient d'un régime particulier, ni aux demandeurs d'emploi inscrits dans une démarche de contrat de sécurisation professionnelle (CSP). 

Abandon de poste assimilé à une démission pour les droits au chômage

La Loi Marché du travail a instauré une présomption simple de démission du salarié qui quitte volontairement son poste sans motif légitime. Celle-ci est applicable depuis le 19 avril 2023 (9).

Autrement dit, le salarié qui fait un abandon de poste sans motif légitime et qui ne reprend pas le travail sous un certain délai malgré la mise en demeure de son employeur par lettre recommandée ou par lettre remise en main propre contre décharge, peut être considéré comme démissionnaire, avec les conséquences que cela implique en matière d'indemnisation chômage.

L'abandon de poste d'un salarié est assimilé à une démission depuis le 19 avril 2023 et il ne permet plus de toucher le chômage.

Le délai qui est fixé par l'employeur pour laisser le temps au salarié de reprendre son travail, après la mise en demeure, ne peut pas être inférieur à 15 jours.

Suppression des allocations chômage pour les salariés en CDD qui refusent 2 fois un CDI

La Loi marché du travail a également prévu l'obligation pour l'employeur qui propose un CDI à un salarié après un CDD, pour occuper le même emploi ou un emploi similaire, assorti d'une rémunération au moins équivalente, de la même classification et sans changement du lieu de travail, de notifier cette proposition au salarié mais également à France Travail.

Un délai de réflexion raisonnable doit être laissé au salarié.

En cas de refus du salarié, l'employeur est dans l'obligation d'en informer France Travail, en justifiant du caractère semblable de l'emploi en CDI proposé.

Lorsqu’il est constaté qu'un demandeur d'emploi a refusé à 2 reprises, au cours des 12 mois précédents, une proposition de CDI à la suite d'un emploi en CDD ou en intérim, le bénéfice de l'allocation d'assurance chômage ne peut lui être ouvert, sauf s’il a été employé dans le cadre d'un CDI au cours de la même période.

Cette mesure, dont les modalités d’application ont été précisées par décret, s’applique depuis le 1er janvier 2024.

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Bon à savoir :

Si le CDI proposé à l'issue du CDD ou du contrat d'intérim ne correspond pas aux critères prévus par le projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), les droits aux allocations chômage resteront ouverts si le projet personnalisé a été élaboré antérieurement à la date du dernier refus pris en compte. 

Pôle emploi renommé France Travail depuis le 1er janvier 2024

Jugé trop complexe, l'accompagnement des demandeurs d'emploi devait être repensé. Le Gouvernement souhaitait rapprocher les différents acteurs de l'emploi, de l'insertion et de la formation, afin qu'ils travaillent ensemble pour répondre à un objectif de plein-emploi. C'est pourquoi, le Gouvernement a décidé de mettre en place un opérateur unique. Pôle emploi est ainsi devenu France Travail depuis le 1er janvier 2024.

Cette mesure n’est pas issue de la Loi marché du travail mais de la Loi plein emploi du 18 décembre 2023 (10).

Nouvelle réforme de l'assurance chômage pour 2024, quelles sont les mesures envisagées ?

Les mesures prévues par la nouvelle convention d'assurance chômage signée le 28 novembre 2023

Le 28 novembre 2023, les organisations représentatives des salariés et des employeurs ont signé une nouvelle convention d’assurance chômage qui retranscrit le protocole d’accord du 10 novembre 2023.

Néanmoins, l’agrément de cette nouvelle convention d’assurance chômage a pour l’heure été différé et un décret de jointure du 21 décembre 2023 prolonge l’ensemble des règles actuellement en vigueur jusqu’au 30 juin 2024 au plus tard. 

Le Gouvernement semble en effet attendre la fin des négociations sur l'emploi des seniors, en discussion jusqu’au printemps, pour agréer le nouvel accord relatif à l'assurance chômage.

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Abaissement de la durée de cotisation et de la durée d’indemnisation pour ceux qui s’inscrivent pour la première fois au chômage 

Les demandeurs d’emploi qui s’inscrivent pour la première fois à l’assurance chômage devront avoir travaillé 5 mois au cours des 24 derniers mois (au lieu de 6 mois actuellement) pour prétendre au bénéfice des allocations chômage. La nouvelle convention chômage prévoit donc une réduction de la durée de cotisation.

Mais dans le même temps, la nouvelle convention prévoit également une réduction de la durée d’indemnisation pour les demandeurs d’emploi qui s’inscrivent pour la première fois, de 6 à 5 mois.

Assouplissement de la dégressivité de l’allocation

La nouvelle convention prévoit que le mécanisme de dégressivité de l’allocation qui s’applique aux demandeurs d’emploi ayant de hauts revenus s’applique aux moins de 55 ans, et non plus au moins de 57 ans comme c’est le cas actuellement.

Mensualisation du paiement de l’allocation

La nouvelle convention chômage prévoit une mensualisation du paiement de l’allocation permettant de lisser le paiement des indemnités sur 30 jours par mois.

Avec ce système, peu importe le nombre de jours que comporte le mois, le paiement mensuel serait calculé sur une base de 30 allocations journalières.

Le montant mensuel ne variera donc plus en fonction du nombre de jours dans le mois. La mensualisation ferait perdre 1 jour d’allocation pour les mois à 31 jours (soit 7 jours sur l’année puisqu’il y a 7 mois à 31 jours), mais elle ferait gagner 1 ou 2 jours sur le mois de février (en fonction de s’il s’agit d’une année bisextile ou non). Donc au final, ce nouveau système ferait perdre aux demandeurs d'emplois 5 à 6 jours d'allocations par an. 

Exclusion des contrats courts du système de bonus-malus

La nouvelle convention prévoit enfin que seules les fins de contrat de travail d’une durée inférieure à 1 mois soient comptabilisées dans le calcul du bonus-malus. Ainsi, tous les contrats courts ne seraient plus pris en compte.

Les autres pristes proposées par Gabriel Attal et son Gouvernement

Alors que la future convention prévoit déjà de durcir les règles d'indemnisation des demandeurs d'emploi, le Gouvernement ne cache plus depuis le début de l’année, son intention de resserrer la vis encore davantage !

Le Premier ministre, Gabriel Attal, avait d’ailleurs déclaré lors de sa prise de fonction, être favorable à ce que l'on "rouvre le chantier" de l’assurance chômage et ainsi répondre à "l'attente des français pour avoir un modèle social qui incite davantage à l’activité" (11).

Chose promise, chose due, il a demandé à Christine Vautrin (ministre du travail) de préparer de nouvelles négociations avec les partenaires sociaux pour une “vraie réforme, plus globale” de l’assurance chômage.

Je veux que nous ayons les paramètres de cette réforme à l’été pour qu’elle puisse entrer en vigueur d’ici à l’automne, comme je m’y suis engagé.

Gabriel Attal au Journal de 20h sur TF1, 27 mars 2024

Mercredi 27 mars 2024 au Journal de 20H sur TF1, Gabriel Attal s’est d’ailleurs engagé à présenter la nouvelle réforme de l’assurance chômage cet été, pour une mise en application à compter de l'automne 2024 (12). Cette nouvelle réforme de l'assurance chômage interviendra en complément de l'acte 2 de la réforme du marché du travail menée elle aussi après l'été.

Il a donc fait plusieurs annonces ces dernières semaines, en parallèle des mesures déjà prévues dans la nouvelle convention d’assurance chômage en attente d’agrément. En voici certaines.

Durcissement des règles d'indemnisation des seniors

L’exécutif ne cache pas non plus son attention s’attaquer à l’indemnisation des seniors qui bénéficient pour le moment d'un régime d'indemnisation plus favorable que les autres chômeurs.

En effet,  les plus de 53 ans et plus de 55 ans bénéficient d’une durée d'indemnisation plus longue que les chômeurs de moins de 53 ans. Avec le dispositif de modulation qui existe depuis le 1er février 2023, la durée d'indemnisation maximale des seniors a été réduite à 27 mois pour les seniors de plus de 55 ans (au lieu de 36 mois précédemment). 

Rien n'exclut donc que le Gouvernement aligne prochainement la durée d'indemnisation maximale des seniors sur celle des autres chômeurs, c'est-à-dire, 18 mois. D'ailleurs, L'ex-Ministre de l'économie, Bruno Le Maire, a évoqué cette possibilité en novembre 2023. 

Les partenaires sociaux négocient encore en ce moment même sur ce point. Ils devaient rendre leur copie le 26 mars mais un délai supplémentaire leur a été accordé jusqu’au 8 avril.  

Réduction supplémentaire de la durée d'indemnisation des chômeurs

Durée maximale d'indemnisationbientôt réduite à 12 mois ?

Déjà réduite de 25% lors de la dernière réforme de l’assurance chômage, la durée maximale d’indemnisation des chômeurs pourrait encore l’être davantage.  

Mercredi 27 mars 2024 au Journal de 20H sur TF1, Gabriel Attal a annoncé que l’une des pistes envisagées était encore de “réduire cette durée d’indemnisation de plusieurs mois”, sans pour autant que cette réduction “aille en dessous des 12 mois”.

Modification du temps de cotisation

Aujourd'hui, il faut avoir travaillé 6 mois sur les 24 derniers mois pour bénéficier du chômage.

Lors de son interview du 27 mars 2024, Gabriel Attal a proposé plusieurs pistes visant à modifier cette durée de cotisation

  • soit travailler plus longtemps sur les 24 derniers mois pour bénéficier des allocations chômage ;

  • soit apprécier les 6 mois de cotisation non plus sur les 24 derniers mois mais sur une durée plus courte (par exemple 18 mois).

Modification du niveau d’indemnisation : le montant des indemnités impacté ?

Dernière piste proposée par Gabriel Attal sur TF1 le 27 mars 2024, c’est de modifier le niveau d’indemnisation, à savoir “combien vous touchez quand vous êtes au chômage et comment est-ce que ça baisse en fonction du temps” pour inciter les personnes au chômage à la reprise d’emploi.

Renforcement des contrôles auprès des chômeurs

Lors d'un déplacement dans les Vosges le vendredi 1er mars 2024, le Premier ministre a fait part de son intention de renforcer les contrôles sur les personnes qui bénéficient de l'allocation chômage".

1 500 000 contrôlesen 2027

En 2024, il espère atteindre les 600 000 contrôles par France Travail (ex-Pôle emploi) (contre 500 000 en 2023) et multiplier par 3 les contrôles, chaque année, d'ici la fin du quinquennat d'Emmanuel Macron. Ce qui signifie que le nombre de contrôles atteindrait 1 500 000 en 2027.

Gabriel Attal souhaite que ces contrôles se focalisent notamment sur les métiers dit en tension et pour lesquels les difficultés de recrutement sont les plus fortes.

Références :
(1) Décret n°2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d'assurance chômage et Décret n°2019-796 du 26 juillet 2019 relatif aux nouveaux droits à indemnisation, à diverses mesures relatives aux travailleurs privés d'emploi et à l'expérimentation d'un journal de la recherche d'emploi, publiés au Journal Officiel du 28 juillet 2019
(2) Décret n°2021-1251 du 29 septembre 2021 fixant la date d'entrée en vigueur de certaines dispositions du régime d'assurance chômage
(3) Arrêté du 18 novembre 2021 fixant la date à laquelle les dispositions des articles 7-1 et 7-2 du décret n°2020-425 du 14 avril 2020 modifié portant mesures d'urgence en matière de revenus de remplacement mentionnés à l'article L5421-2 du Code du travail cessent d'être applicables
(4) Loi n°2022-1598 du 21 décembre 2022 portant mesures d'urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi
(5) protocole d’accord relatif à l’Assurance chômage du 10 novembre 2023
(6) Décret n° 2023-1230 du 21 décembre 2023 prorogeant temporairement les règles du régime d'assurance chômage
(7) Article 17 bis de l'annexe A du décret n°2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d'assurance chômage
(8) Décret n°2023-33 du 26 janvier 2023 relatif au régime d'assurance chômage
(9) Décret n°2023-275 du 17 avril 2023 sur la mise en œuvre de la présomption de démission en cas d'abandon de poste volontaire du salarié
(10) Loi n°2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi 
(11)  Déclaration de politique générale de M. Gabriel Attal, Premier ministre, sur les grandes orientations de la politique gouvernementale notamment en matière d'industrialisation, de santé, d'éducation, de sécurité et d'agriculture, à l'Assemblée nationale le 30 janvier 2024
(12) Interview de Gabriel Attal au Journal de 20H sur TF1, le mercredi 27 mars 2028