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Urbanisation du littoral : ce que dit la loi, ce qu'en pensent les juges

Par , Avocat - Modifié le 16-01-2020

Quel état de l'urbanisation littorale après la loi ELAN ? Le juge administratif nous livre ses premières interprétations autour de la notion d'extension de l'urbanisation telle qu'entendue par le code de l'urbanisme.

En France, le littoral est protégé depuis le 5 janvier 1986 par la Loi Littoral, un dispositif légal spécial qui a notamment pour effet d'imposer des principes dérogatoires en ce qui concerne le potentiel constructible des secteurs proches des rivages.

Jusqu'à la loi ELAN du 23 novembre 2018, elle venait ainsi limiter l'extension de l'urbanisation à deux hypothèses (art. L. 121-8 du code de l'urbanisme) :

  • Que cette extension se fasse en continuité avec les agglomérations et villages existants (ce qui avait pu faire naître un abondant contentieux sur ce qu'est censé inclure la notion de "village") ;
  • Ou bien que cette extension se fasse en "hameaux nouveaux intégrés à l'environnement".

Cette dualité reprenait l'esprit de la loi "Montagne" qui, elle, parle d'"unités touristiques nouvelles", permettant ainsi des projets de plus grande ampleur que son pendant maritime qui exige la parcimonie.

Mais cette seconde option a désormais disparu au profit d'un droit de construire dans les "secteurs urbanisés autres que les agglomérations et villages", secteurs que le SCOT doit identifier et le PLU délimiter.

Toutefois les constructions ainsi projetées ne doivent pas avoir pour "d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti". En outre, elles ne peuvent prendre place que dans des secteurs "déjà urbanisés", ce qui exclut les zones d'urbanisation "diffuse", dont le code donne plusieurs indices d'identification : densité de l'urbanisation, continuité, structuration par des voies et réseaux divers, ou encore présence d'équipements ou de lieux collectifs.

L'article L. 121-13 du code de l'urbanisme est venu, quant à lui, autoriser ce type d'extension de l'urbanisation aux espaces proches du rivage, sous réserve qu'elle soit prévue dans le PLU et obéisse à des "critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau".

Ce faisant, la loi semble ouvrir le droit à construire dans des secteurs qui ne sont pas assez denses pour caractériser des "villages" mais qui le sont trop pour être perçus comme de l'urbanisation diffuse. Cela peut s'appeler "comblement des dents creuses" ; cela peut aussi s'appeler "mitage". La question reste de savoir quelle doit être la frontière entre l'un et l'autre.

La Cour administrative d'appel de Nantes vient d'apporter un début de réponse. Il faut pour cela s'envoler vers Portbail, une antique ville portuaire de la Manche caractérisée par un austère clocher fortifié et un développement autour d'un "havre", spécificité paysagère du Cotentin consistant en un estuaire fermé par des flèches sableuses. À Portbail, le havre est traversé par un pont routier qui mène jusqu'à la plage, autour de laquelle s'étend un quartier résidentiel de faible densité.

En l'espèce, le maire de la commune avait accordé un permis de construire pour une maison d'habitation sur un terrain situé sur la frange de l'un de développements du quartier. Le permis a été attaqué et l'affaire a été portée en appel.

La Cour de Nantes, habituée de la question puisqu'elle couvre notamment tout le contentieux littoral allant du Morbihan jusqu'au vieux bassin d'Honfleur, a pu livrer quelques indications dans son arrêt rendu le 5 novembre 2019 : elle juge que le projet ne peut être considéré comme une extension de l'urbanisation que s'il "conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l'urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d'un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions."

Ce faisant, "La seule réalisation dans un quartier urbain d'un ou plusieurs bâtiments qui est une simple opération de construction ne peut être regardée comme constituant une extension de l'urbanisation au sens de la loi".

Aussi, le projet litigieux, qui prévoyait d'implanter une maison de 135 m² dans un terrain de 4 077 m², a été jugé compatible avec la morphologie du quartier eu égard à sa faible densité. Dès lors, puisqu'il n'a pas pour effet de renforcer l'urbanisation de ce quartier de façon "significative", il ne constitue qu'une "simple opération de construction urbaine" et s'avère parfaitement légal.

La porte est-elle ouverte au mitage ? Il est vrai que cette nouvelle donne met à mal l'entreprise d'acteurs du patrimoine dont l'abondance de recours contre des projets situés dans des agglomérations qui n'étaient ni des villages ni des hameaux nouveaux avait conduit plusieurs maires à restreindre le droit à construire sur leur commune.

Le code offre tout de même la capacité pour les décideurs de maîtriser l'étalement urbain : l'article L. 121-8 soumet désormais pour avis les autorisations d'urbanisme aux commissions départementales de la nature, des paysages et des sites. Mieux encore, le texte impose le refus d'autoriser le projet s'il est "de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages". L'avis de la commission départementale, bien qu'il ne lie pas l'autorité administrative, revêt alors une importance toute particulière puisque c'est là que cette potentielle atteinte sera analysée et avérée.

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Maître Théodore Catry

Maître Théodore Catry

Avocat au Barreau de TOURS

  • Droit de l'Immobilier et de la Construction
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