Réforme de l'assurance chômage : comment toucher le chômage en 2023/2024 ?

Actualité : 

Dans le cadre du protocole d'accord - et des négociations mouvementées - signé par certains syndicats le vendredi 10 novembre 2023, certaines dispositions relatives au chômage ont pu être dégagées. Le compromis prévoit notamment :
 
- une baisse des cotisations chômage patronales de 4,05 % actuellement à 4 % ;
- de travailler 5 mois au cours des 24 derniers mois pour ouvrir les droits à l'indemnisation par l'assurance chômage (au lieu des 6 mois actuels) ; 
- de ne réserver le dispositif de bonus-malus qu'aux contrats de travail d'une durée inférieure à 1 mois ;
- de n'appliquer la dégressivité de l'allocation chômage qu'à partir de 55 ans au lieu de 57 ans pour les allocations journalières supérieures à 91,02 euros ;
- une mensualisation de l'allocation, qui devrait être identique tous les mois, sur la base de 30 jours (les 5 jours perdus d'indemnisation devraient rallonger les droits du bénéficiaire arrivant à la fin de sa période d'indemnisation, et ce, d'autant de jours) ;
- de limiter les "effets d'aubaine" des demandeurs d'emploi qui souhaitent créer ou reprendre une entreprise. 

L'ensemble de ces mesures doit notamment permettre de dégager des économies sur les 4 années à venir (2024-2027). L'accord doit désormais donner lieu à une convention d'assurance chômage par l'Unédic, laquelle sera soumise à l'agrément du Gouvernement. L'indemnisation des seniors sera quant à elle le sujet d'une négociation ultérieure. Affaire à suivre...

Réforme chômage 2023 : le résumé pour bien comprendre

💡 La loi portant mesures d'urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi (1), entrée en vigueur le 23 décembre 2022, a prévu la prolongation des règles actuelles de l'assurance chômage, afin de laisser le temps à la réforme de 2019 de produire tous ses effets :

• prolongation de la baisse des allocations chômage de 30% au bout du 6ème mois pour certains demandeurs d'emploi (dégressivité) (jusqu'au 31 décembre 2023 au plus tard) ;
• prolongation des règles de calcul des allocations chômage (jusqu'au 31 décembre 2023 au plus tard) ;
• prolongation des conditions d'affiliation minimum et de la durée d'indemnisation minimale (jusqu'au 31 décembre 2023 au plus tard) ;
• prolongation du système de bonus-malus sur les contributions chômage (jusqu'au 31 août 2024 => Décret du 26 janvier 2023 relatif au régime d'assurance chômage).

💡 Cette même loi prévoit également de nouvelles mesures, ayant un impact significatif sur la durée d'indemnisation des allocations. Voici les 7 principaux changements :

• moduler à la baisse la durée maximale d'indemnisation en fonction de la situation du marché du travail :
  - si la conjoncture est plus favorable, alors la durée d'affiliation sera réduite de 25 %, tout en respectant une durée minimum d'affiliation de 6 mois ;
  - si la conjoncture est moins favorable, alors la durée d'affiliation restera la même qu'aujourd'hui.
• refondre l'organisation ;
• refuser l'octroi d'allocations chômage au salarié qui fait un abandon de poste : il est assimilé à une démission ;
• bloquer le versement des allocations chômage lorsqu'un salarié en CDD a refusé un CDI à 2 reprises au cours des 12 mois précédents (pour occuper le même emploi ou un emploi similaire) ;
• bloquer le versement des allocations chômage lorsqu'un intérimaire refuse un CDI (pour occuper le même emploi ou un emploi similaire) à 2 reprises au cours des 12 mois précédents ;
• possibilité de conclure un seul CDD pour remplacer plusieurs salariés absents ;
• suppression de la durée maximale d'une mission pour les CDI intérimaires.

Le Projet de loi a été définitivement validé par le Conseil constitutionnel le 15 décembre 2022, après avoir été saisi par des parlementaires, le 18 novembre 2022 (2).

Tout savoir sur la réforme et vos droits au chômage

Notre dossier complet vous aide à comprendre toute la réforme chômage 2023/2024. Découvrez les règles applicables, les nouveautés, les conditions dans lesquelles vous pouvez toucher le chômage, la durée, le calcul de l'allocation, etc.

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Pour avoir plus de détails sur la réforme chômage et sur chacune des mesures, n'hésitez pas, également, à consulter la suite de cet article.

Quelles sont les anciennes règles de la réforme chômage, prolongées jusqu'au 31 décembre 2023, voire 31 août 2024 ?

Dégressivité de l'allocation chômage pour les hauts revenus

La dégressivité de l'ARE (allocation d'aide au retour à l'emploi) est un mécanisme de réduction de l'indemnisation, mis en place le 1er novembre 2019.

Suspendue le 1er mars 2020 en raison du Covid-19, elle s'applique à nouveau depuis le 1er juillet 2021.

Initialement, la dégressivité des allocations s'appliquait à partir du 9ème mois d'indemnisation. Mais, depuis le 1er décembre 2021, elle débute dès le 7ème mois d'indemnisation.

Certains demandeurs d'emploi à hauts revenus peuvent désormais voir le montant de leur allocation chômage diminuer, après 6 mois (ou après 182 jours) d'indemnisation (3).

💡Comment fonctionne la dégressivité pour les hauts revenus ?

Le coefficient de dégressivité est égal à 0,7.

Les allocations chômage peuvent être diminuées de 30% après 6 mois d'indemnisation (c'est-à-dire à partir du 7ème mois), pour les demandeurs d'emploi de moins de 57 ans au moment de leur fin de contrat de travail, dès lors que leur allocation chômage journalière est supérieure à 91,02 euros (4).

Calcul des indemnités chômage par Pôle emploi, du 1er octobre 2021 au 31 décembre 2023

 A noter :

Le maintien des règles actuelles de calcul des allocations chômage est rendu possible grâce à un décret d'application, publié le 27 janvier 2023 (5).

Le mode de calcul actuel du salaire journalier de référence (SJR), qui permet de calculer le montant de l'indemnité chômage, est applicable depuis le 1er octobre 2021.

L'entrée en vigueur de ce nouveau calcul, initialement prévue le 1er avril 2021, avait été repoussée au 1er juillet 2021. Finalement, le Conseil d'État a décidé le 22 juin 2021, d'en suspendre l'application au motif que les conditions du marché du travail étaient incertaines suite à la crise sanitaire.

Depuis le 1er octobre 2021, est pris en compte dans le calcul du SJR, le salaire mensuel moyen (c'est-à-dire en divisant le salaire par tous les jours du mois, travaillés ou non, et ce pendant 24 mois ou 36 mois selon votre âge).

Auparavant, seuls les jours travaillés étaient pris en compte dans le calcul du SJR (le salaire était divisé par le nombre de jours travaillés uniquement, ce qui donnait un résultat plus élevé qu'en divisant par la totalité des jours de la période de 24 mois ou 36 mois selon votre âge).

📌 Le SJR, qui sert désormais de calcul à l'indemnité chômage, est donc moins favorable aux demandeurs d'emploi depuis le 1er octobre 2021.

D'après l'Unédic, la mesure toucherait 37 % des allocataires ouvrant des droits, soit environ 840.000 personnes. En moyenne, l'allocation des personnes concernées diminuerait de 24 % (6). 

De plus, même si l'allocation est moins élevée chaque mois, elle est versée pendant plus longtemps.

L'exemple donné par la Ministre du travail est le suivant :

Une personne qui avait travaillé 8 mois sur 24 avait, auparavant, bénéficiait d'une allocation de 985 euros pendant 8 mois. Avec les nouvelles modalités de calcul, elle aurait eu une allocation sur 24 mois de 389 euros. L'introduction de ce plancher lui permet d'avoir une allocation de 667 euros pendant 14 mois.

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Durée minimale d'affiliation : combien d'heures travaillées pour toucher le chômage, jusqu'au 31 décembre 2023 ?

En application de la réforme de l'assurance chômage applicable au 1er novembre 2019, la durée d'affiliation minimale, pour bénéficier des allocations chômage, avait été durcie. Il fallait avoir travaillé au moins 130 jours ou 910 heures (soit 6 mois environ) au cours des 24 derniers mois, pour avoir droit au chômage. La durée minimale d'indemnisation était également passée à 182 jours (6 mois).

De même, la durée minimale de versement de l'allocation chômage avait été ramenée à 122 jours au lieu de 182 jours.

Puis avec la crise sanitaire, la durée d'affiliation minimale a été réduite à 88 jours travaillés ou 610 heures (soit environ 4 mois) du 1er août 2020 au 30 novembre 2021.

Depuis le 1er décembre 2021, les conditions d'affiliation requises pour toucher le chômage sont revenues à 6 mois de travail (130 jours) au cours des 24 derniers mois précédant la perte du dernier emploi (ou sur la période de référence de 36 mois, si âgé de 53 ans et plus) pour toute personne perdant son emploi à compter de cette date. La durée minimale d'indemnisation est, quant à elle, de 182 jours.

Bonus-malus sur la contribution chômage, prolongé jusqu'au 31 août 2024 

Le système de bonus-malus sur le taux de contribution d'assurance chômage des employeurs, est entré en vigueur dans 7 secteurs d'activité, le 1er septembre 2022.

Il vise à inciter les employeurs à avoir recours le moins possible aux contrats de travail précaires, c'est-à-dire aux contrats courts.

Ce système permet de moduler, à la hausse ou à la baisse, le taux de contribution de l'employeur, en fonction du taux de séparation que connaît son entreprise.

Si l'entreprise a un taux de séparation élevé (soit beaucoup de fins de contrats, notamment dues à une accumulation de contrats courts types contrats à durée déterminée (CDD), contrats de missions intérim, contrats précaires, etc.), son taux de contribution chômage sera majoré.

Ce dispositif a un fort impact sur les employeurs et la gestion des contrats de travail dans leur entreprise.

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Quelles sont les nouvelles règles de l'Assurance chômage, applicables depuis 2023 ?

Baisse de la durée maximale d'indemnisation Pôle emploi en fonction du marché du travail, depuis le 1er février 2023

Avec la baisse du taux de chômage et les difficultés de recrutement rencontrées par les entreprises, le Gouvernement estime que le marché du travail est dans un contexte favorable qui justifie une modulation à la baisse de la durée maximale d'indemnisation.

Ainsi, il peut être appliqué un coefficient de modulation fixé à 0,75.

💡 Autrement dit, la durée maximale de versement des allocations chômage, pourra être réduite de 25 %, si le marché du travail se porte bien.

Concrètement, un demandeur d'emploi qui aurait cotisé assez pour être indemnisé pendant 24 mois, verra sa durée d'indemnisation réduite de 25 %, soit une durée d'indemnisation réduite à 18 mois (si le marché du travail est favorable).

Plusieurs mécanismes de protection sont néanmoins prévus, notamment :

• un complément de fin de droits (correspondant au 25% de minoration des droits initiaux) sera activé à la fin de la période d'indemnisation à 2 conditions :
  - que le demandeur d'emploi soit effectivement en fin de droits ;
  - que la situation économique se soit dégradée entre temps.
• aucun demandeur d'emploi ne pourra être indemnisé pour une durée inférieure à 6 mois.

Par ailleurs, le Gouvernement ne touche pas aux paramètres suivants :

• la période de recherche d'affiliation de 24 mois et la durée d'affiliation de 6 mois : il faudra toujours justifier de 6 mois de travail sur les 24 derniers mois pour prétendre aux allocations chômage ;
• les règles de calcul du montant de l'indemnité restent inchangées.

Ces nouvelles mesures s'appliquent aux demandeurs d'emploi dont la fin de contrat est intervenue depuis le 1er février 2023.

En revanche, cette mesure ne s'applique pas aux dockers, aux marins-pêcheurs, aux intermittents du spectacle et aux expatriés qui bénéficient d'un régime particulier, ni aux demandeurs d'emploi inscrits dans une démarche de contrat de sécurisation professionnelle (CSP). 

A noter :

Emmanuel Macron affirme que la mise en place d'un système d'assurance-chômage véritablement contracyclique permettra de réduire le taux de chômage de 7% à 5%.

Actuellement, en "période verte", la durée d'indemnisation a été réduite de 25 % depuis le 1er février 2023. Normalement, cette réduction serait annulée seulement si le taux de chômage dépasse les 9% ou qu'il ne varie pas de plus de 0,8 point en un trimestre.
​​​Cependant, les ambitions du Gouvernement suggèrent un renforcement des mesures à prévoir.

L'abandon de poste assimilé à une démission pour les droits au chômage depuis 2023

La loi "Marché du travail" a instauré une présomption simple de démission du salarié qui quitte volontairement son poste. Celle-ci est applicable depuis le 19 avril 2023 (7).

💡 Autrement dit, le salarié qui fait un abandon de poste et qui ne reprend pas le travail malgré la mise en demeure de son employeur par lettre recommandée ou par lettre remise en main propre contre décharge, peut être considéré comme démissionnaire, avec les conséquences que cela implique en matière d'indemnisation chômage.

Le délai qui est fixé par l'employeur pour laisser le temps au salarié de reprendre son travail, après la mise en demeure, ne peut pas être inférieur à 15 jours.

Possibilité de conclure un seul CDD pour remplacer plusieurs salariés absents : CDD multi-remplacements de 2023 à 2025

Pour mémoire, le salarié embauché en CDD de remplacement ne peut pas remplacer simultanément ou successivement plusieurs salariés absents. Autrement dit, un CDD doit être conclu pour chaque remplacement d'un salarié absent.

Néanmoins, à titre expérimental et pour une durée de 2 ans (jusqu'au 13 avril 2025), la loi "Marché du travail" prévoit la possibilité de remplacer plusieurs salariés absents par un seul CDD ou un seul contrat de mission (8). Il s'agit du CDD multi-remplacements. Il s'applique uniquement dans certains secteurs.

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Réforme de la gouvernance de l'Unédic avec la création de France Travail dès 2024

Par ailleurs, le Gouvernement envisage d'autres modifications, cette fois-ci sur la gouvernance de l'Unédic.

Dès 2024, Pôle emploi devrait changer de nom et s'appeler France Travail.

Jugé trop complexe, l'accompagnement des demandeurs d'emploi doit être repensé. C'est pourquoi, le Gouvernement prévoit ainsi de mettre en place un organisme unique.

Actuellement, les demandeurs d'emploi sont accompagnés par différents interlocuteurs :

• l'État via Pôle emploi qui accompagne les demandeurs d'emploi ;
• les régions qui les accompagnent dans leur formation ;
• les départements qui sont en charge de l'insertion des bénéficiaires du RSA.

Cette modification de Pôle emploi est en cours de discussions dans le projet de loi plein emploi.

Un nouveau mode de calcul des allocations chômage en 2024 ?

Durant les concertations entre organisations patronales et syndicales le 25 octobre 2023, le patronat a proposé un nouveau mode de calcul des allocations chômage moins favorable pour les chômeurs.

Il propose en effet de mensualiser le paiement des allocations chômage. Ainsi, les indemnités seraient lissées sur 30 jours.

Avec ce système, peu importe le nombre de jours que comporte le mois, le paiement mensuel serait calculé sur une base de 30 allocations journalières. Ceci est donc pénalisant pour les chômeurs, pour les mois comportant 31 jours. 

7 jours seraient ainsi perdus (7 mois à 31 jours), mais 1 ou 2 jours seraient gagnés sur le mois de février. Donc ce système ferait perdre aux demandeurs d'emplois 5 à 6 jours d'allocations par an. 

Les prochaines concertations auront lieu le 9 et 10 novembre 2023. Nous verrons ainsi ce qu'il en est de cette possible mesure.

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Pas d'allocations chômage pour un salarié en CDD qui refuse 2 fois un CDI au cours des 12 derniers mois ?

Lorsque, à l'issue d'un contrat à durée déterminée (CDD), le contrat de travail se poursuit après l'échéance du terme, le CDD devient alors un contrat à durée indéterminée (CDI) (10).

La loi "plein emploi" prévoit l'obligation pour l'employeur qui propose un CDI après un CDD pour occuper le même emploi, ou un emploi similaire, assorti d'une rémunération au moins équivalente, de la même classification et sans changement du lieu de travail, de notifier cette proposition au salarié mais également à Pôle emploi (11).

Dès lors, lorsque Pôle emploi constatera qu'un demandeur d'emploi a reçu à 2 reprises, au cours des 12 mois précédents, une proposition de CDI dans les conditions précisées précédemment, alors le bénéfice de l'allocation chômage ne pourra lui être ouvert que s'il a été employé dans le cadre d'un CDI au cours de la même période.

💡 Autrement dit, après 2 refus de CDI dans les 12 derniers mois, un demandeur d'emploi qui était en CDD ne pourra pas prétendre au versement des allocations chômage.

Cette mesure sera applicable lorsque le décret d'application sera publié au journal officiel.

Pas d'allocations chômage pour un intérimaire qui refuse 2 fois un CDI à l'issue de sa mission ?

La réforme prévoit également le refus d'octroyer des indemnités chômage aux intérimaires qui refuseraient à 2 reprises un CDI à l'issue de leur contrat de mission.

En effet, le bénéficie de l'allocation d'assurance chômage ne pourra pas être ouvert au salarié intérimaire qui refuse 2 fois une proposition de CDI faite par l'entreprise utilisatrice, pour occuper le même emploi, ou un emploi similaire, sans changement du lieu de travail, au cours des 12 mois précédents.

Cette mesure n'est pas encore entrée en vigueur, dans l'attente de son décret d'application.

A savoir :

Si le CDI proposé à l'issue du CDD ou du contrat d'intérim ne correspond pas aux critères prévus par le projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), les droits aux allocations chômage resteront ouverts si le projet personnalisé a été élaboré antérieurement à la date du dernier refus pris en compte. 

Assurance chômage : retour sur la chronologie de la réforme

La réforme chômage entre 2019 et fin 2023

Amorcée en 2019 avec l'entrée en vigueur de deux décrets, la mise en oeuvre de la réforme de l'assurance chômage s'est faite progressivement (12). Seules certaines mesures sont entrées en vigueur le 1er novembre 2019. En effet, certains volets de la réforme avaient été suspendus en raison de la crise sanitaire liée à la Covid-19, et reportée à plusieurs reprises.

Finalement, la deuxième partie de la réforme est entrée en vigueur par étapes :

• d'abord le 1er octobre 2021 pour ce qui concerne les règles de calcul du salaire de référence, de la durée d'indemnisation et de son différé (13) ;
• puis le 1er décembre 2021 pour ce qui concerne la modification de la durée minimale d'affiliation requise pour ouvrir des droits à indemnisation, la dégressivité de l'indemnisation à compter du 7ème mois pour les hauts revenus (14).

La réforme est définitivement arrivée à son terme le 1er septembre 2022, avec l'entrée en application du bonus-malus sur les contrats courts.

Néanmoins, en raison de la crise sanitaire liée au Covid-19, les mesures mises en place par la dernière réforme de l'assurance-chômage, n'ont pas encore pu produire tous leurs effets alors même que ces règles devaient prendre fin le 1er novembre 2022.

Afin d'éviter toute rupture dans l'indemnisation des chômeurs, il était indispensable d'assurer la continuité des règles d'assurance chômage précédemment applicables.

C'est ce que prévoit, en partie, la loi portant mesures d'urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi, adoptée par le Parlement.

À ce titre, cette loi permet d'une part au Gouvernement, de proroger la réforme adoptée en 2019 jusqu'à la fin de l'année 2023. Elle contient en effet des dispositions relatives à la prorogation des règles actuelles d'indemnisation et celles concernant le dispositif de "Bonus-Malus" jusqu'au 31 décembre 2023 (31 août 2024 pour les dispositions sur le bonus-malus) (15).

D'autre part, la loi "marché du travail" permet au Gouvernement d'intégrer, notamment aux règles existantes, de nouveaux éléments relatifs à la conjoncture économique.

Par exemple, depuis le 1er février 2023, un décret a mis en place la modulation à la baisse de la durée maximale de versement des allocations chômage, en fonction de l'état du marché. Une baisse de 25 % de la durée maximum d'indemnisation est prévue, lorsque le taux de chômage est inférieur à 9 %, ou qu'il ne varie pas de plus de 0,8 points en un trimestre. 

Le calendrier de négociation pour la réforme 2024 

D'ici au 31 décembre 2023, les partenaires sociaux devront avoir repris les négociations afin de définir les nouvelles règles applicables à compter de 2024.

Le 1er août 2023, les partenaires sociaux ont reçu, de la part du Gouvernement, un document de cadrage relatif à la négociation de la convention d'assurance chômage.

Ce document définissait les exigences du Gouvernement en ce qui concerne les discussions entre patronat et syndicats (sur les nouvelles règles d'indemnisation des chômeurs applicables l'année prochaine), et arrêtait les dates de 8 séances de discussion : 

• 22 septembre 2023 ;
• 28 septembre 2023 ;
• 4 octobre 2023 ;
• 12 octobre 2023 ;
• 19 octobre 2023 ;
• 25 octobre 2023 ;
• 9 novembre 2023 ;
• 10 novembre 2023.

Ces séances de négociations ont débouché sur un protocole d'accord, qui doit désormais donner lieu à une convention de l'Unédic, laquelle doit être soumise à agrément du Gouvernement.