Nouvelle réforme du chômage : les règles applicables au 1er juillet seront fixées par décret

Première réforme de l'assurance chômage amorcée en 2019 : mise en place progressive

Une première réforme de l’assurance chômage a été amorcée en 2019 avec l'entrée en vigueur de deux décrets. 

La  mise en oeuvre de la réforme de l'assurance chômage 2019 s'est faite progressivement (1). En effet, seules certaines mesures sont entrées en vigueur le 1er novembre 2019.

Certains volets de la réforme ont été suspendus en raison de la crise sanitaire liée à la Covid-19 puis, suite à des décisions prises par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat. La réforme chômage de 2019 a donc été reportée à plusieurs reprises.

Puis, le reste des mesures prévues par la réforme amorcée en 2019 est entré en vigueur par étapes :

• d'abord le 1er octobre 2021 pour ce qui concerne les règles de calcul du salaire journalier de référence (2) ;

• puis le 1er décembre 2021 pour ce qui concerne la modification de la durée minimale d'affiliation requise pour ouvrir des droits à indemnisation et la dégressivité de l’allocation pour les hauts revenus (3).

La réforme est définitivement arrivée à son terme le 1er septembre 2022, avec l'entrée en application du bonus-malus sur les contrats courts.

La mise en place de la réforme de 2019 a finalement été plus longue que prévu. Par conséquent, les mesures contenues dans cette réforme de l'assurance chômage 2019, n’avaient pas encore pu produire tous leurs effets alors même que ces règles devaient initialement prendre fin le 1er novembre 2022.

Afin d'éviter toute rupture dans l'indemnisation des chômeurs, il était indispensable d'assurer la continuité des règles d'assurance chômage applicables.

C'est ce qu’a prévu, en partie, la Loi portant mesures d'urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi du 21 décembre 2022 (4). Initialement, cette loi prolongeait les règles actuelles d’indemnisation chômage jusqu’au 31 décembre 2023. 

Une nouvelle convention d’assurance chômage, dont le protocole d’accord a été signé le 10 novembre 2023 par les partenaires sociaux, devait alors prendre le relais à compter du 1er janvier 2024 (5). 

Mais, le Gouvernement a différé l’agrément de la nouvelle convention d’assurance chômage en attendant que les négociations sur l'emploi des séniors, engagées par les partenaires sociaux, pour un nouveau pacte de vie au travail, aboutissent. Il a alors pris un décret de jointure qui prolonge les règles issues de la réforme de 2019 actuellement applicable et ce, jusqu’au 30 juin 2024 (6).

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Les règles issues de la réforme de 2019 applicables jusqu'au 30 juin 2024

Dégressivité de l'allocation chômage pour les hauts revenus

La dégressivité de l'ARE (allocation d'aide au retour à l'emploi) est un mécanisme de réduction de l'indemnisation, mis en place le 1er novembre 2019.

Suspendue le 1er mars 2020 en raison du Covid-19, elle s'applique à nouveau depuis le 1er juillet 2021.

Initialement, la dégressivité des allocations s'appliquait à partir du 9ème mois d'indemnisation. Mais, depuis le 1er décembre 2021, elle débute dès le 7ème mois d'indemnisation.

Certains demandeurs d'emploi à hauts revenus peuvent désormais voir le montant de leur allocation chômage diminuer, après 6 mois (ou après 182 jours) d'indemnisation (7).

Les allocations chômage peuvent être diminuées de 30% après 6 mois d'indemnisation (c'est-à-dire à partir du 7ème mois), pour les demandeurs d'emploi de moins de 57 ans au moment de leur fin de contrat de travail, sans que celle-ci ne puisse être inférieure à 91,02 euros brut par jour (8).

Cette mesure continue de s'appliquer en l'état jusqu'au 30 juiin 2024.

Calcul des indemnités chômage par France Travail (ex-Pôle emploi)

Le mode de calcul actuel du salaire journalier de référence (SJR), qui permet de calculer le montant de l'indemnité chômage, est applicable depuis le 1er octobre 2021.

L'entrée en vigueur de ce nouveau calcul, initialement prévue le 1er avril 2021, avait été repoussée au 1er juillet 2021. Finalement, le Conseil d'État a décidé le 22 juin 2021, d'en suspendre l'application au motif que les conditions du marché du travail étaient incertaines suite à la crise sanitaire.

L SJR est calculé sur le salaire mensuel moyen prenant en compte tous les jours du mois, travaillés ou non. 

Auparavant, seuls les jours travaillés étaient pris en compte dans le calcul du SJR (le salaire était divisé par le nombre de jours travaillés uniquement, ce qui donnait un résultat plus élevé qu'en divisant par la totalité des jours qu'ils soient travaillés ou non).

Le SJR, qui sert de calcul à l'indemnité chômage, est donc moins favorable aux demandeurs d'emploi depuis le 1er octobre 2021.

Un mécanisme plancher a été mis en place pour limiter la baisse du salaire journalier de référence à 43% maximum par rapport à l'ancien mide de calcul du SRJ.

Cette mesure continue de s'appliquer en l'état jusqu'au 30 juin 2024.

Durée minimale d'affiliation : combien d'heures travaillées pour toucher le chômage, jusqu'au 30 juin 2024 ?

En application de la réforme de l'assurance chômage applicable au 1er novembre 2019, la durée d'affiliation minimale, pour bénéficier des allocations chômage, avait été durcie. Il fallait avoir travaillé au moins 130 jours ou 910 heures (soit 6 mois environ) au cours des 24 derniers mois, pour avoir droit au chômage. 

Puis avec la crise sanitaire, la durée d'affiliation minimale a été réduite à 88 jours travaillés ou 610 heures (soit environ 4 mois) du 1er août 2020 au 30 novembre 2021.

Depuis le 1er décembre 2021, les conditions d'affiliation requises pour toucher le chômage sont revenues à 6 mois de travail (130 jours) au cours des 24 derniers mois précédant la perte du dernier emploi (ou sur la période de référence de 36 mois, si âgé de 53 ans et plus) pour toute personne perdant son emploi à compter de cette date. 

Cette mesure continue de s'appliquer en l'état jusqu'au 30 juin 2024.

Bonus-malus sur la contribution chômage

Le système de bonus-malus sur le taux de contribution d'assurance chômage des employeurs, est entré en vigueur dans 7 secteurs d'activité, le 1er septembre 2022.

Il vise à inciter les employeurs des 7 secteurs gros consommateurs de contrats précaires à avoir recours le moins possible à ce type de contrats, c'est-à-dire aux contrats courts.

Ce système permet de moduler, à la hausse ou à la baisse, le taux de contribution de l'employeur, en fonction du taux de séparation que connaît son entreprise.

Si l'entreprise a un taux de séparation élevé (soit beaucoup de fins de contrats, notamment dues à une accumulation de contrats courts types contrats à durée déterminée (CDD), contrats de missions intérim, contrats précaires, etc.), son taux de contribution chômage sera majoré.

Cette mesure continue de s'appliquer en l'état jusqu'au 31 août 2024. 

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Seconde réforme adoptée fin 2022 issue de la Loi marché du travail

A peine la réforme de 2019 était-elle totalement achevée qu'une seconde réforme a été adoptée fin 2022, issue essentiellement de la Loi marché du travail.

La Loi marché du travail du 21 décembre 2022 ne prolonge pas seulement les règles issues de la réforme de 2019, elle en a également introduit de nouvelles.

Baisse de la durée maximale d'indemnisation en fonction de l'état du marché du travail

Initialement, la durée maximale d’indemnisation est la suivante : 

• 730 jours calendaires (=24 mois, =2 ans) si vous avez moins de 53 ans ;
• 913 jours calendaires (=30 mois, =2 ans et demi) si vous avez 53 ans et moins de 55 ans ;
• 1.095 jours calendaires (=36 mois, =3 ans) si vous avez 55 ans et plus.

Mais, la Loi marché du travail a intégré un nouveau dispositif permettant de moduler la durée maximale d’indemnisation en fonction de l’état du marché du travail. Celui-ci est applicable depuis le 1er février 2023 (8).

Avec la baisse du taux de chômage et les difficultés de recrutement rencontrées par les entreprises, le Gouvernement estime que le marché du travail est dans un contexte favorable qui justifie une modulation à la baisse de la durée maximale d'indemnisation.

Il s'agit d'assouplir les règles d'indemnisation quand l'économie va bien et de mieux protéger les chômeurs quand les choses vont mal.

Concrètement, un demandeur d'emploi âgé de moins de 53 ans qui a cotisé assez longtemps pour être initialement indemnisé pendant 24 mois (en cas de situation économique dégradée), voit sa durée d'indemnisation réduite de 25 % depuis le 1er février 2023. Sa durée d'indemnisation est actuellement réduite à 18 mois puisque le marché du travail est favorable.

Autrement dit, la durée maximale de versement des allocations chômage, pourra être réduite de 25 %, si le marché du travail se porte bien.

Actuellement, en "période verte", la durée d'indemnisation a été réduite de 25 % depuis le 1er février 2023. 

Aucun demandeur d’emploi ne peut toutefois être indemnisé pour une durée inférieure à 6 mois.

En revanche, cette réduction de la durée d’indemnisation peut être annulée si le taux de chômage dépasse les 9% ou qu'il varie de plus de 0,8 point en un trimestre.

Cette mesure ne s'applique pas aux dockers, aux marins-pêcheurs, aux intermittents du spectacle et aux expatriés qui bénéficient d'un régime particulier, ni aux demandeurs d'emploi inscrits dans une démarche de contrat de sécurisation professionnelle (CSP). 

Abandon de poste assimilé à une démission pour les droits au chômage

La Loi Marché du travail a instauré une présomption simple de démission du salarié qui quitte volontairement son poste sans motif légitime. Celle-ci est applicable depuis le 19 avril 2023 (9).

Autrement dit, le salarié qui fait un abandon de poste sans motif légitime et qui ne reprend pas le travail sous un certain délai malgré la mise en demeure de son employeur par lettre recommandée ou par lettre remise en main propre contre décharge, peut être considéré comme démissionnaire, avec les conséquences que cela implique en matière d'indemnisation chômage.

Le délai qui est fixé par l'employeur pour laisser le temps au salarié de reprendre son travail, après la mise en demeure, ne peut pas être inférieur à 15 jours.

A lire également : 

Abandon de poste assimilé à la démission : quelles conséquences sur le chômage ?

Suppression des allocations chômage pour les salariés en CDD qui refusent 2 fois un CDI

La Loi marché du travail a également prévu l'obligation pour l'employeur qui propose un CDI à un salarié après un CDD, pour occuper le même emploi ou un emploi similaire, assorti d'une rémunération au moins équivalente, de la même classification et sans changement du lieu de travail, de notifier cette proposition au salarié mais également à France Travail.

Un délai de réflexion raisonnable doit être laissé au salarié.

En cas de refus d'un CDI après un CDD par un salarié, l'employeur est dans l'obligation d'en informer France Travail, en justifiant du caractère semblable de l'emploi en CDI proposé.

Lorsqu’il est constaté qu'un demandeur d'emploi a refusé à 2 reprises, au cours des 12 mois précédents, une proposition de CDI à la suite d'un emploi en CDD ou en intérim, le bénéfice de l'allocation d'assurance chômage ne peut lui être ouvert, sauf s’il a été employé dans le cadre d'un CDI au cours de la même période.

Cette mesure, dont les modalités d’application ont été précisées par décret, s’applique depuis le 1er janvier 2024.

Bon à savoir :

Si le CDI proposé à l'issue du CDD ou du contrat d'intérim ne correspond pas aux critères prévus par le projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), les droits aux allocations chômage resteront ouverts si le projet personnalisé a été élaboré antérieurement à la date du dernier refus pris en compte. 

Pôle emploi renommé France Travail depuis le 1er janvier 2024

Jugé trop complexe, l'accompagnement des demandeurs d'emploi devait être repensé. Le Gouvernement souhaitait rapprocher les différents acteurs de l'emploi, de l'insertion et de la formation, afin qu'ils travaillent ensemble pour répondre à un objectif de plein-emploi. C'est pourquoi, le Gouvernement a décidé de mettre en place un opérateur unique. Pôle emploi est ainsi devenu France Travail depuis le 1er janvier 2024.

Cette mesure n’est pas issue de la Loi marché du travail mais de la Loi plein emploi du 18 décembre 2023 (10).

Réforme de l'assurance chômage pour 2024 : quelles sont les nouvelles mesures envisagées à compter du 1er juillet ?

Les mesures prévues par la nouvelle convention d'assurance chômage signée le 28 novembre 2023, finalement abandonnées ?

Le 28 novembre 2023, les organisations représentatives des salariés et des employeurs ont signé une nouvelle convention d’assurance chômage qui retranscrit le protocole d’accord du 10 novembre 2023.

Néanmoins, l’agrément de cette nouvelle convention d’assurance chômage a, dans un premier temps, été différé. Un décret de jointure du 21 décembre 2023 prolonge l’ensemble des règles actuellement en vigueur jusqu’au 30 juin 2024 au plus tard. 

Le Gouvernement semblait attendre la fin des négociations sur l'emploi des seniors, en discussion jusqu’au 8 avril, pour agréer le nouvel accord relatif à l'assurance chômage.

Néanmoins, dans la nuit du 9 au 10 avril, les syndicats et le patronat ont mis un terme à leurs négociations sans avoir réussi à trouver un terrain d'entente. Cet échec des négociations remet ainsi en cause l'agrément de la nouvelle convention d'assurance chômage négociée à l'automne.

Le Gouvernement a annoncé dans un communiqué du 22 avril 2024 qu'il allait donc reprendre la main sur le sujet. Il devrait prendre, dans quelques semaines, un décret de carence pour déterminer les nouvelles règles d'indemnisation des demandeurs d'emploi à compter du 1er juillet 2024.

On ne sait pas encore pour l'heure si le Gouvernement envisage de reprendre certaines des mesures qui étaient contenues dans la nouvelle convention d'assurance chômage signée fin 2023. 

Voici un rappel de ce qui avait été négocié par les partenaires sociaux en fin d'année dernière et qui aurait normalement dû s'appliquer à compter du 1er juillet 2024. 

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Abaissement de la durée de cotisation et de la durée d’indemnisation pour ceux qui s’inscrivent pour la première fois au chômage 

La nouvelle convention prévoyait que les demandeurs d’emploi qui s’inscrivaient pour la première fois à l’assurance chômage devaient avoir travaillé 5 mois au cours des 24 derniers mois (au lieu de 6 mois actuellement) pour prétendre au bénéfice des allocations chômage. La nouvelle convention chômage prévoyait donc une réduction de la durée de cotisation.

Mais dans le même temps, la nouvelle convention prévoyait également une réduction de la durée d’indemnisation pour les demandeurs d’emploi qui s’inscrivent pour la première fois, de 6 à 5 mois.

Assouplissement de la dégressivité de l’allocation

La nouvelle convention prévoyait que le mécanisme de dégressivité de l’allocation qui s’applique aux demandeurs d’emploi ayant de hauts revenus s’appliquerait aux moins de 55 ans, et non plus au moins de 57 ans comme c’est le cas actuellement.

Mensualisation du paiement de l’allocation

La nouvelle convention chômage prévoyait une mensualisation du paiement de l’allocation permettant de lisser le paiement des indemnités sur 30 jours par mois.

Avec ce système, peu importe le nombre de jours que comporte le mois, le paiement mensuel aurait été calculé sur une base de 30 allocations journalières.

Le montant mensuel n'aurait donc plus varié en fonction du nombre de jours dans le mois. La mensualisation aurait fait perdre 1 jour d’allocation pour les mois à 31 jours (soit 7 jours sur l’année puisqu’il y a 7 mois à 31 jours), mais elle aurait fait gagner 1 ou 2 jours sur le mois de février (en fonction de s’il s’agit d’une année bisextile ou non). Donc au final, ce nouveau système aurait fait perdre aux demandeurs d'emplois 5 à 6 jours d'allocations par an. 

Exclusion des contrats courts du système de bonus-malus

La nouvelle convention prévoyait enfin que seules les fins de contrat de travail d’une durée inférieure à 1 mois aurait été comptabilisées dans le calcul du bonus-malus. Ainsi, tous les contrats courts n'aurait plus été pris en compte.

Les autres pistes proposées par Gabriel Attal et son Gouvernement

Suite à l'échec des négociations pour un nouveau pacte de vie au travail, le Gouvernement a annoncé le 22 avril 2024 qu'il allait reprendre la main sur la réforme de l'assurance chômage. Un décret de carence fixant les règles applicables au 1er juillet 2024 sera pris dans quelques semaines.

Cette nouvelle réforme de l'assurance chômage interviendra en complément de l'acte 2 de la réforme du marché du travail menée quant à elle après l'été.

Les annonces concernant la nouvelle réforme de l'assurance chômage se succèdent ces dernières semaines. Ce qui est certain, c'est que le Gouvernement ne cache pas son intention de resserrer la vis encore davantage ! 

Dès lors que le Gouvernement exclut toute augmentation de cotisations chômage, l'addition sera salée pour les chômeurs.

Sophie Binet, secrétaire générale de la CGT

Voici certaines des mesures envisagées par le Gouvernement, en parallèle des mesures qui étaient déjà prévues dans la nouvelle convention d’assurance chômage (qui ne verra finalement pas le jour).  

Durcissement des règles d'indemnisation des seniors

L’exécutif ne cache pas non plus son attention s’attaquer à l’indemnisation des seniors qui bénéficient pour le moment d'un régime d'indemnisation plus favorable que les autres chômeurs.

En effet,  les plus de 53 ans et plus de 55 ans bénéficient d’une durée d'indemnisation plus longue que les chômeurs de moins de 53 ans. Avec le dispositif de modulation qui existe depuis le 1er février 2023, la durée d'indemnisation maximale des seniors a été réduite à 27 mois pour les seniors de plus de 55 ans (au lieu de 36 mois précédemment). 

Rien n'exclut donc que le Gouvernement aligne prochainement la durée d'indemnisation maximale des seniors sur celle des autres chômeurs, c'est-à-dire, 18 mois. D'ailleurs, L'ex-Ministre de l'économie, Bruno Le Maire, a évoqué cette possibilité en novembre 2023. 

Réduction supplémentaire de la durée d'indemnisation des chômeurs

Durée maximale d'indemnisationbientôt réduite à 12 mois ?

Déjà réduite de 25% lors de la dernière réforme de l’assurance chômage, la durée maximale d’indemnisation des chômeurs pourrait encore l’être davantage.  

Mercredi 27 mars 2024 au Journal de 20H sur TF1, Gabriel Attal a annoncé que l’une des pistes envisagées était encore de “réduire cette durée d’indemnisation de plusieurs mois”, sans pour autant que cette réduction “aille en dessous des 12 mois”.

Modification du temps de cotisation

Aujourd'hui, il faut avoir travaillé 6 mois sur les 24 derniers mois pour bénéficier du chômage.

Lors de son interview du 27 mars 2024, Gabriel Attal a proposé plusieurs pistes visant à modifier cette durée de cotisation : 

• soit travailler plus longtemps sur les 24 derniers mois pour bénéficier des allocations chômage ;

• soit apprécier les 6 mois de cotisation non plus sur les 24 derniers mois mais sur une durée plus courte (par exemple 18 mois).

Modification du niveau d’indemnisation : le montant des indemnités impacté ?

Dernière piste proposée par Gabriel Attal sur TF1 le 27 mars 2024, c’est de modifier le niveau d’indemnisation, à savoir “combien vous touchez quand vous êtes au chômage et comment est-ce que ça baisse en fonction du temps” pour inciter les personnes au chômage à la reprise d’emploi.

Allongement du délai d'indemnisation spécifique

Lorsqu'un salarié se retrouve au chômage, il peut devoir attendre jusqu'à 187 jours (soit 6 mois maximum environ) avant de percevoir des allocations chômage. En effet, en principe un délai de carence de 7 jours s'applique obligatoirement. Il peut être complété, le cas échéant, par un différé congés payés (maximum 30 jours) et un différé d'indemnisation spécifique (maximum 150 jours). 

A lire également : 

Délai de carence chômage : comment calculer le nombre de jours ?

C'est à ce dernier que le Gouvernement envisage de s'attaquer.  En effet, Christine Vautrin (Ministre du travail) explorerait actuellement de nouvelles pistes dont celle de rallonger le différé d'indemnisation spécifique en cas de licenciement ou de rupture conventionnelle.

En rallongeant le différé d'indemnisation spécifique, les demandeurs d'emploi pourraient devoir attendre jusqu'à 8 mois avant de percevoir des indemnités chômage, et non pas 6 mois comme c'est le cas actuellement (13).

Par ailleurs, d'autres primes pourraient être pris en compte dans le calcul du différé d'indemnisation telles que les indemnités versées dans le cadre d'une clause de non-concurrence.

Renforcement des contrôles auprès des chômeurs

Les statistiques publiées par France Travail sur la période 2023 montrent que la grande majorité des demandeurs d'emploi sont en recherche active d'emploi. Il est à noter que la moitié des contrôles réalisés en 2023 concernent les métiers en tension.  Par ailleurs, les contrôles semblent avoir des effets positifs sur les demandeurs d'emplois puisque la moitié d'entre eux accèdent à l'emploi dans les 6 mois suivant le contrôle (14).

Pour autant, lors d'un déplacement dans les Vosges le vendredi 1er mars 2024, le Premier ministre a fait part de son intention de renforcer davantage les contrôles sur les personnes qui bénéficient de l'ARE. En particulier sur les métiers en tension et pour lesquels les difficultés de recrutement sont les plus fortes.

1 500 000 contrôlesen 2027

En 2024, il espère atteindre les 600 000 contrôles par France Travail (ex-Pôle emploi) (contre 523 400 en 2023) et multiplier par 3 les contrôles, chaque année, d'ici la fin du quinquennat d'Emmanuel Macron. Ce qui signifie que le nombre de contrôles atteindrait 1 500 000 en 2027.

Le renforcement des contrôles s'accompagne d'une refonte de la procédure de contrôle en 2025. "Le comportement général du demandeur d’emploi sera apprécié sur la base d’un faisceau d’indices", ce qui permettra un meilleur suivi des demandeurs d'emploi par les agents de France Travail.

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