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Article avocat Obligations de l'administration

Commentaire de l'arrêt rendu le 24 mai 2018 par la 2ème chambre civile de la Cour de Cassation n°16-25052

Par - Modifié le 07-08-2018


 

Cet arrêt aborde notamment la question de la responsabilité des communes au regard des pouvoirs de police du maire dans les cimetières.

 SITUATION DE FAIT ET PROCEDURE

Madame X se rendait sur la tombe d'un parent inhumé depuis quelques jours dans  cimetière de Toulouse, lorsqu'elle a chuté dans le caveau qui était en cours de construction à côté de la sépulture. 

Dans un premier temps, Madame X a saisi le Tribunal administratif d'une demande d'indemnisation de son préjudice à l'encontre de la commune de Toulouse. Par jugement du 20 juillet 2012, le Tribunal administratif a retenu la responsabilité de la commune au motif qu'elle avait insuffisamment contrôlé la conformité des au règlement municipal des travaux exécutés par la société L sur la concession à l'origine du dommage.

En effet, le règlement municipal des cimetières de Toulouse prévoyait que les travaux devaient être exécutés de manière à ne pas compromettre la sécurité et la salubrité publique et, que les fouilles laissées en attente devaient être entourées d'une barrière ou être couvertes par des planchers solides afin d'éviter les accidents.

Toutefois, le Tribunal administratif a considéré que la part de responsabilité de la commune devait être limitée à un quart des conséquences dommageables de l'accident, compte tenu des fautes commises par la victime. En effet, Madame X avait pénétré dans le cimetière en dehors des heures d'ouverture au public alors que le jour n'était pas encore levé et, avait traversé le terrain de la concession voisine à celle de son parent, au lieu d'utiliser les allées destinées à la circulation des usagers.

Madame X n'a pas relevé appel du jugement du Tribunal administratif mais a assigné la société L qui effectuait des travaux sur la concession voisine, au motif que la couverture en tôle qui recouvrait la fosse en construction, ne constituait pas un dispositif de protection suffisant au regard des dispositions du règlement municipal des cimetières de la Ville de Toulouse.

La société L ne contestait pas avoir commis une faute, mais considérait que les fautes de la victime devaient l'exonérer de sa responsabilité à hauteur des trois quart.

Les juges du fond ont fait droit à l'argumentation de la société L. La Cour de cassation a rejeté le pourvoi de Madame X en considérant que la Cour d'appel ne s'était pas bornée à une simple référence au jugement du Tribunal administratif mais avait repris à son compte les motifs de cette décision.

Cet arrêt nous donne l'occasion d'évoquer la question de la responsabilité des communes notamment en cas d'accident dans un cimetière.

En effet, la responsabilité communale est de deux ordres:

-la responsabilité contractuelle envers les titulaires de concessions funéraires;

-la responsabilité quasi délictuelle en cas de manquement à une obligation de police.

A : LA RESPONSABILITE CONTRACTUELLE

Le cimetière est une propriété communale et donc publique, affectée à l'usage du public (CE 28 juin 1935 DP 1936, 3 p 20 arrêt MARECAR concl. Latournerie, note Waline)

En conséquence, le contrat de concession est un contrat d'occupation du domaine public. Il en résulte que la responsabilité contractuelle de la commune peut être recherchée en cas de troubles causés aux concessionnaires ayant occasionné un préjudice matériel ou moral, par exemple:

- attribution d'un terrain impropre aux inhumations compte tenu de l'inondation du caveau;

- attribution d'un terrain non vierge de tout corps (TA Pau 14 déc 1960 sieur LOSTE, Rec CE 1960 p 838);

- reprise illégale de concession (CE 6 mai 1995 n°111720, commune d'Arques C/ Dupuis- Matton, D 1995 IR p 148);

- inhumation d'une tierce personne dans une concession (TA Lille, 11 mars 1999, Kheddache C/ Commune de Maubeuge AJDA 1999 p 1026 note D.Dutrieux)

Il convient de préciser dans ce cas que le juge peut condamner la commune pour voie de fait en cas d'atteinte au corps déjà inhumé, ou pour emprise irrégulière lorsqu'il n'y a pas d'atteinte à la dépouille précédemment inhumée ( CE 22 avril 1983, Lasporte Rev Adm 1983 p 255 note B.Pacteau)

B : LA RESPONSABILITE EXTRA CONTRACTUELLE

Cette responsabilité communale concerne d'une part les cas de défaut de surveillance du cimetière, d'autre part, les dommages de travaux publics.

a) La responsabilité quasi délictuelle pour défaut de surveillance

L'arrêt rapporté est une illustration de cette responsabilité.

Il convient de rappeler les textes qui édictent les pouvoirs de police du maire.

L'article L 2213-8 du CGCT dispose que le maire assure la police des funérailles et des cimetières.

L'article L 2213-9 du même code précise "sont soumis au pouvoir de police du maire, le mode de transport des personnes décédées, le maintien de l'ordre et de la décence dans les cimetières, les inhumations et les exhumations, sans qu'il soit permis d'établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort."

Le juge administratif a étendu les pouvoirs de police du maire jusqu'au pouvoir de gestion du cimetière (CE 20 février 1946, Cauchoix, Rec CE p 53), au détriment des compétences du conseil municipal.

En conséquence, au titre du respect de la décence dans les cimetières, le maire doit surveiller:

- le bon état des sépultures;

- inviter les concessionnaires à effectuer les travaux nécessaires au maintien en état et à la propreté des sépultures;

- surveiller l'exécution des travaux réalisés dans l'enceinte du cimetière qu'il s'agisse de travaux publics ou de travaux privés, tels la construction d'un caveau, d'une dalle mortuaire, d'un monument funéraire.

Les faits qui sont à l'origine de l'arrêt commenté relèvent de ce dernier cas. La responsabilité de la commune a été retenue pour défaut de surveillance puisqu'il lui a été reproché de ne pas être intervenue auprès de la société L qui effectuait des travaux sur la concession voisine et, lui rappeler les dispositions du règlement du cimetière relatives aux mesures de protection à mettre en place pendant le chantier.

Toutefois, il convient de préciser que cette obligation de surveillance du maire constitue une obligation de moyens et non de résultat. Ainsi, la responsabilité de la commune ne sera pas engagée si elle prouve qu'elle a mis en ½uvre les mesures normales de sécurité. (TA Marseille, 8 juin 2014, époux G C/ Ville de Marseille req n°0200154).

La responsabilité de la commune peut également être engagée au titre des pouvoirs de police du maire, en cas d'attribution du même emplacement à deux concessionnaires successifs. (CE 17 janvier 2011, commune de Massels, req n°334156).

Il convient de préciser que la loi n°2008-1350 du 19 décembre 2008 a crée un nouvel article L511-4-1 du Code de la construction et de l'habitation qui prévoit une procédure de péril propre aux cimetières.

Le décret d'application n°2011-121 du 28 janvier 2011 complète le CCH par six nouveaux articles D511-13 à D511-13-5 entrés en vigueur le 31 janvier 2011.

b) Les dommages de travaux publics

Le cimetière est un ouvrage public faisant partie du domaine public communal.

En conséquence, tous les travaux réalisés sur les parties communes du cimetière, comme les travaux d'entretien de la nécropole, sont des travaux publics effectués sous la surveillance du maire et tous les dommages imputables à ces travaux sont des dommages de travaux publics.

Il en résulte que le contentieux de ces travaux relève de la compétence des juridictions administratives.

En revanche, les caveaux, pierres tombales et monuments funéraires sont la propriété des particuliers qui les ont édifiés et ne font pas partie du domaine public communal.

En conséquence, les travaux de construction ou de démolition de ces ouvrages ne sont pas des travaux publics.

Dès lors, les accidents causés par la chute de ces éléments ne sont pas imputables au défaut d'entretien de l'ouvrage public et, la responsabilité de la commune ne peut pas être engagée, sauf  si le dommage est dû à un défaut de surveillance du cimetière. La responsabilité de la commune peut alors être retenue au titre des pouvoirs de police du maire, comme dans l'arrêt commenté.

Sources: Résonance Funéraire septembre 2015, p52 P. Dupuis; Résonance Funéraire avril 2016, p44 P. Dupuis

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Maître Patricia BARTHELEMY

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Avocat au Barreau de PARIS

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